В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах Государственная Дума РФ обсудила и приняла в первом чтении 6 июля 2012 года проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета".

Указанный законопроект определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. До 1 сентября 2012 года Правительство РФ должно представить в бюджетный комитет Госдумы поправки ко второму чтению, а окончательное принятие законопроекта планируется до 20 сентября 2012 года, чтобы закон о бюджете на 2013-2015 годы был принят в рамках новых "бюджетных правил".

Предпосылками для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами послужили зависимость российской экономики от объема добычи и экспорта углеводородов и непредсказуемые колебания их цен на мировом рынке.

За последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов существенно выросла. Если в 2000 году доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, то к 2004 году она выросла до 30%, а в 2011 году нефтегазовые доходы составляют около половины от всех доходов и примерно 2/3 объема российского экспорта. В таких условиях существенное снижение цены на нефть может привести к значительному сокращению доходной части бюджета и росту его дефицита.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие и на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой, для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

Отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность.

В целях решения указанных проблем в 2004 году был создан Стабилизационный фонд и введены бюджетные правила, предусматривавшие сбережение дополнительных доходов федерального бюджета в этом фонде при благоприятной внешней конъюнктуре и компенсация потерь за счет средств фонда при её ухудшении.

В 2008 году правила управления нефтегазовыми доходами были модифицированы, а Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В Бюджетный кодекс Российской Федерации было введено понятие нефтегазовых доходов федерального бюджета, правила их использования и порядок формирования и использования созданных фондов. Ежегодная допустимая величина использования нефтегазовых доходов была установлена по отношению к ВВП (нефтегазовый трансферт), средства свыше нефтегазового трансферта должны были поступать в Резервный фонд. В случае недостаточности нефтегазовых доходов на покрытие установленного трансферта компенсация происходила из Резервного фонда.

В 2009 году действие бюджетных правил было приостановлено из-за резкого падения уровня доходов федерального бюджета (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) и необходимости предотвращения резкого сокращения расходов. Для этого было решено использовать накопленные средства Резервного фонда, а также все поступающие нефтегазовые доходы, независимо от уровня цен на нефть. 

Предполагаемый к введению в 2013 году новый вариант бюджетных правил основан на использовании базовой цены на нефть.

Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год и плановый период понимается средняя цена на нефть за пятилетний период для очередного финансового года (шестилетний и семилетний периоды для первого и второго года планового периода соответственно) с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения им десятилетнего периода.

Предлагаемое бюджетное правило реализует следующий общий подход. В случае, если цена на нефть краткосрочно отклоняется вверх или вниз от текущего уровня, то на расходах это почти не отражается, а изменение доходов сглаживается за счет накопления либо использования средств Резервного фонда. Если цена устойчиво переходит на более высокий (или более низкий) уровень, то базовая цена на нефть также повышается (снижается) и расходы увеличиваются (снижаются).

Таким образом, формирование базовой цены на нефть на основе скользящей средней величины фактических цен на нефть не допускает длительного отклонения текущих цен от базовой цены. Следовательно, при данном механизме маловероятно избыточное накопление средств в Резервном фонде или Фонде национального благосостояния.

В случае, если цена на нефть превышает базовую, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до тех пор, пока не будет достигнута его нормативная величина. При этом, по решению Правительства Российской Федерации, допускается использование части дополнительных нефтегазовых доходов на покрытие дефицита федерального бюджета и досрочное погашение государственного долга. 

Нормативная величина Резервного фонда принимается равной 7% ВВП (т.е. снижается по сравнению с нормативной величиной 10% ВВП, установленной при создании Резервного фонда в 2008 году). Такая величина, с одной стороны, позволяет обеспечить необходимую "подушку безопасности" для федерального бюджета на трехлетний бюджетный цикл при умеренном снижении цен на нефть (например, до уровня, предусмотренного консервативным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации), а с другой стороны, компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного сильного падения цен на нефть. В то же время именно возможность сильного краткосрочного падения цен на нефть не позволяет снизить нормативный объем Резервного фонда ниже предлагаемого уровня.

После достижения нормативного объема Резервного фонда закон о федеральном бюджете должен предусматривать сбережение не менее половины избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства предлагается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия.

Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Объем средств Фонда национального благосостояния на очередной финансовый год и плановый период устанавливается в рамках федерального бюджета. 

Также предлагается дополнительный механизм защиты бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена на нефть за последние 3 года (включая текущий финансовый год) определилась на уровне, не превышающем базовую цену на нефть, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период. 

Расчетные доходы при базовой цене на нефть предлагается определять как прогнозируемые доходы федерального бюджета плюс недостаток (если фактическая цена ниже базовой) либо минус избыток (если фактическая цена выше базовой) нефтегазовых доходов федерального бюджета. Недостаток (избыток) нефтегазовых доходов федерального бюджета определяется как разность между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой и при базовой цене. Для остальных показателей (объем добычи и экспорта нефти, газа, нефтепродуктов, обменный курс) в расчете принимаются их прогнозные значения. 

При формировании расходной части бюджета предлагается установить, что:

- общий объем планируемых расходов на очередной финансовый год не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного законом о бюджете на соответствующий финансовый год;

- общий объем планируемых расходов на первый год планового периода без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5 процента от общего объема расходов не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Разницу между утвержденными и планируемыми расходами предлагается покрывать за счет дополнительных нефтегазовых доходов или средств Резервного фонда. 

Дефицит федерального бюджета не может превышать 1 процент прогнозируемого на очередной финансовый год и плановый период объема валового внутреннего продукта. 

Данный вариант бюджетных правил фактически продолжает подход, использовавшийся в период 2004 - 2007 годов для формирования Стабилизационного фонда. Вместе с тем, новый подход имеет несколько важных отличий от механизма Стабилизационного фонда в 2004 - 2007 годах, в частности, в состав дополнительных нефтегазовых доходов включаются экспортные пошлины на нефтепродукты и газ в дополнение к НДПИ на нефть и экспортным пошлинам на сырую нефть, как предусматривал механизм Стабилизационного фонда. 

Действие бюджетных правил возобновляется с 2013 года.

Принятие бюджетных правил, по оценке, приведет к снижению расходов федерального бюджета с 21,0% ВВП в 2012 году до 17,8% ВВП в 2020 году.

При умеренном росте нефтяных цен до 2020 года (среднегодовая стоимость нефти составляет около 100 долларов США за баррель в ценах 2011 года) ненефтегазовый дефицит сократится с 10,6% ВВП до 7,8% ВВП. 

В целом введение в действие новых бюджетных правил обеспечит макроэкономическую стабильность, долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, защитит от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.